章放：建筑光伏应该成为分布式光伏的主流

这两个审批事项都有法律法规的依据。

有人认为，立法的目的就是追求公平，放在目前深化改革时代的大背景中考虑，有的行政机关在作出创新服务模式时难免出现过错，如果以一般行政过错来对待，显失公平，而酌情减轻相应责任的规定更有利于行政机关及其官员发挥积极主动性。面对频频发生的行政过错，问责制度显然是一种头疼医头的权宜之计，责任的承担和效用实际并未得以清晰的传递。

在责任制的重压之下，面对经济社会双重转型的格局，锐意改革还是无所作为，一直挑战着众多官员敏感神经，谨慎和低调的为官取向在不少地方官员的圈子里似乎占据了主导地位，不求有功，但求无过成了一些官员的处世哲学。要突出重围，必须理解中国式问责的政治生成场景，进而打破规范泛滥选择问责的总体格局。第四，非制度化、非规范化的问责制不仅对当事官员不公正，对非当事官员也起不到有效的震慑作用，难以使他们在其任职岗位上谨慎从政，甚至还可能导致有权机关的选择性问责，以达到排斥异己、发展亲己势力的政治目的。在一些地方，甚至出现了对无故意而造成实体或程序错误的行政官员进行问责的极端个案这种功利主义选择的背后，实则折射出的是诸多官员的纠结与迷惘。

要突出重围，必须理解中国式问责的政治生成场景，进而打破规范泛滥选择问责的总体格局。与此同时，问责制度的文本泛滥与选择性问责的相伴而生，使得中国式问责深陷悖论之中，并面临着广泛质疑。（二）在重法方面，宪政的实施需要在政府及全社会形成一种尊重宪法、信仰宪法、在行动上合乎宪法的风气和习惯。

[8] 又如，韩大元教授认为，宪政（constitution government）一词源于西方，从英文的含义而言是指以宪法为依据的民主形式，就其实质而言是体现有限政府的制度或理想。参见杨兆龙著：《杨兆龙法学文集》，艾永明、陆锦璧编，法律出版社2005年版，第716-733页，杨兆龙先生年谱。宪政意味着宪法在事实上成为一切政治活动的游戏规则，意味着只有宪法规定的政治主体才能行使政治权力，意味着一切政治主体的权力都有宪法依据，意味着一切政治权力的行使都按照宪法规定的程序和轨道进行运转，意味着一切违反宪法的政治行为都会受到违宪审查机构以及公民手中选票的制裁。这种风气就是现在一般人所讲的‘力行哲学在法律生活上的表现，同时他还指出就‘重法方面讲起来……要推行宪政，在政府及社会方面特别要有一批领导分子以身作则，引起一般人的重视与信仰，而在生活行动上造成一种合乎宪法精神的习惯。

（一）在知法方面，宪政的实施需要一批具有远大眼光和高深广博法律知识在宪政制度下解释、运用及创造法律并对政治、经济、社会等学科有深刻研究的高素质人才 杨兆龙认为，推行法治，首先需要知法。比如，许崇德教授认为，宪政（constitutional government）与立宪主义（constitutionalism）是两个既相区别又相重叠的概念。

最后，值得指出的是，杨兆龙先生不仅是宪政思想的创造者和传播者，担任过十几所大学的法学教授，著书立说，传播宪政理念，培养法律人才，而且他是宪政运动的推动者和实践者，他担任过立法院宪法起草委员会专员，起草了宪法草案初稿，做过司法部官员，担任过法官、律师、检察官，他为人正直，秉公执法，积极推动司法改革，推动取消了当时的特刑庭以及司法部特刑司这两个专门镇压进步人士的司法机构。[18] 周永坤：《杨兆龙法律观与新中国初期法治》，载中南财经政法大学法律史研究所编：《中西法律传统》（第五卷），中国政法大学出版社2006年版，第315-316页。他们的牺牲可谓为拥护宪法而遭受的，是一种守法精神的表现。就宪政实施的知法条件而言，杨兆龙认为，在宪政制度下解释、运用及创造法的人，必须具有一种远大的眼光与高深广博的法律知识，并对政治、经济、社会等学科的理论与实际有深刻研究而能认识时代的精神及社会的动向。

应该说，在树立重法特别是重宪的风气方面，杨兆龙特别强调领导分子的以身作则，至今仍具有指导意义。也就是说，杨兆龙所倡导的实施宪政的重心或者中心工作，就是培养尊重、信仰、遵守以及维护宪法规定及其精神的风气和习惯，使之成为人们的一种生活方式。[6] 再如，童之伟教授认为宪法通常表现为宪法典、宪法惯例、宪法判例、宪法解释等理念的、静态的东西。[9]   二、宪政：法治加上民主 关于法治与宪政究竟是什么关系，在中国法学界一直存在着不同的认识，杨兆龙认为，法治与宪政有许多共同之处，也有区别。

此外，在谈到为实施宪法而树立重法重宪的风气时，杨兆龙主张恢复我国以前历代民族的固有重法风气，并认为明朝的方孝儒，因燕王称帝，紊乱皇统，不肯草即位诏，身受极刑，祸及十族，至死不屈。但同时我们也要充满信心，正如杨兆龙先生所指出的：虽非一朝一夕可以做到，然而决非不能成为事实。

[7] 此外，值得一提的是，杨兆龙先生将宪政与英文Constitutional Government对应，而不是对应于Constitutionalism，这也是十分准确的。因此，从事这种工作的人不但要对于既存的法律制度有系统的深刻研究，并且还要对于立法政策及立法技术有相当心得。

[10] 杨兆龙：《宪政与法治》，载《中山月刊》（重庆）1944年 第5卷第2期。[7] 童之伟、殷啸虎主编：《宪法学》第二版，上海人民出版社2010年版，第36页。在我国现行宪法公布施行超过30周年、国家新任领导人大力倡导全面贯彻实施宪法[3] 以及当下社会各界对宪政众说纷纭的今天，我们重读此文，或许可以厘清一些认识。但当立宪主义被理解为现存的制度的时候，它又可以是同宪政的概念相重叠。实施宪政的中心工作不是制宪，而在于信仰宪法而见之于实际行为的重宪风气即宪法生命素的培养，但这非一朝一夕之功，有赖于多数人的长期努力。这种守法精神，就是在西洋号称法治的先进国家，也不可多得，而在我国史册数见不鲜。

只有宪法管政治，才是宪政。例如，程燎原教授认为，宪政是一种现实状态，它是一系列特定价值在实现过程中所形成的社会秩序或状态。

本文后面所引用杨兆龙的观点，如无特别说明，均出自杨兆龙的《宪政之道》。他认为，宪政是实际政治受宪法的抽象原则支配的结果，或宪法的抽象原则在实际政治上的具体化，可谓在实际政治上已发生作用的宪法（Constitutional Law in Action）。

关键词:  杨兆龙 宪法 宪政 重心 宪法生命素   关于宪政，近来在国内闹得沸沸扬扬。[8] 参见许崇德：《浅谈宪政》，载北京市法学会宪法学研究会编：《宪法论坛》第二卷，中国民航出版社2006年版，第12页。

  四、实施宪政的中心工作：不是制宪，而是宪法生命素的培养 对于我国应当如何实现宪政，这些年来甚至自清末以来，很多学者都把制定完善的宪法文本放在重要乃至首要位置。杨兆龙倾向第一种和第三种观点，认为宪政国家与法治国家除法的内容或精神偶有区别外，在其他方面是一致的，宪政国家不过是一种改良的法治国家。杨兆龙认为，推行法治，要使抽象的法律原则在实际政治或现实生活中具体化，固然有赖于各方面的知法，尤其有赖于朝野上下的重法。[14] 文正邦：《宪政——人类法治文明的最高结晶》，载《现代法学》2002年第5期。

反之，如果不能养成一种重法的风气，则虽有完美的法律，亦等于零。对此观点，杨兆龙先生在《宪政之道》一文中进行了批评并提出了自己的主张。

[13] 蔡定剑：《法治与宪政》，载《北京市政法管理干部学院学报》2002年第4期。二者之目的都是要以尊重法律的方法来为国家维持纪律，建立秩序。

此外，杨兆龙先生还对非常时期并不需要宪政和重物质建设而轻秩序建设的主张进行了批评。这些宪政思想在今天对我国宪法的全面贯彻实施及宪政的实现仍有启示意义。

1948年底，经中共地下党力劝，他接受南京政府最高检察署代理检察长一职，说服代总统李宗仁同意，以最高检察署的名义向全国下令释放政治犯一万余人。他强调：法律虽然有时可以创造，而且应该创造，但是要使新创造的法律为一般对它未曾习惯的人奉行不渝，必定要先使它成为一般人共同意识之一部。第二种观点认为，宪政国家与法治国家都是重法而又具有民主精神的国家，宪政国家与法治国家是名异而实同的东西。[11] 张千帆教授认为，完备的法治必然包含宪政，宪政是法治的最高形式。

就是对于各部门法学有相当的心得而对于政治、经济、社会等学科没有研究，也未必称职。其中，《联合国宪章》的中译者、1948年被荷兰海牙国际法学院评为世界50位杰出法学家之一的杨兆龙先生[1] 于1944年5月在《中华法学杂志》第3卷第5期上发表了《宪政之道》一文 [2]，对宪政与宪法的区别、宪政与法治的关系、宪政实施的基本条件、实施宪政的中心工作等有关宪政的基本问题进行了深入的探讨，颇有见地。

[5] 程燎原著：《从法制到法治》，法律出版社1999年版，第220页。[4] 杨兆龙：《宪政之道》，载杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第43页。

[14] 莫纪宏教授认为，作为以宪法为核心建立起来的民主政治制度，宪政价值的基本目标实际上为了解决法治价值存在的局限性，宪政是法治价值的现代形式，[15] 等等。然而，有宪法，并不等于有宪政。